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Blogbeitrag

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung

In der öffentlichen Berichterstattung entsteht gegenwärtig häufig der Eindruck, als würden wir nun endlich mit der Digitalisierung des öffentlichen Sektors beginnen (egovernment-computing.de). Für uns Informatiker*innen ist Digitalisierung per se ja kein ganz einfacher Begriff, weil nicht abschließend klar wird, was genau damit gemeint ist. Geht es um den Einsatz von Softwaretechnologien? Geht es um Standardisierung und Automatisierung? Oder geht es um die dadurch initiierten Veränderungen in Arbeitswelt und Gesellschaft? 

Klar ist: Im öffentlichen Sektor bewegt sich etwas. Gegenwärtige politische Initiativen, insbesondere das Onlinezugangsgesetz (gesetze-im-internet.de), führen dazu, dass die CIOs der Bundesländer nun mit Hochdruck an der Digitalisierung der 575 OZG (Onlinezugangsgesetz)-Leistungen arbeiten. Bis Ende 2022 soll alles fertig sein (bmi.bund.de). Doch bereits jetzt ist absehbar, dass diese Deadline wohl nicht zu halten ist (dbb.de) – und es ist auch absehbar, dass das OZG über das Jahr 2022 hinaus in veränderter Form fortgeführt werden muss, einige Forderungen liegen bereits auf dem Tisch (background.tagesspiegel.de).

Es ist zu begrüßen, dass das Thema nun regelmäßig prominente Aufmerksamkeit erhält. Gleichzeitig besteht die Gefahr, dass Milliarden von Steuergeldern dafür verwendet werden, um an einigen Stellen weiterhin sehr ähnliche Fragestellungen zu bearbeiten. Während die einzelnen Leistungen selbst nach dem Prinzip „teile und herrsche“ digitalisiert werden, existieren im Themenfeld UUX (Usability und User Experience) weder verbindliche Standards noch ein einheitliches Designsystem (leitfaden.ozg-umsetzung.de): Unterschiedliche Landesbehörden setzen aktuell mit einzelnen Kommunen die jeweiligen Leistungen um – und dann können diese gemäß des Prinzips EfA („Einer für alle”) in allen anderen Kommunen genutzt werden. Diese sogenannte Nachnutzung wird am Ende darüber entscheiden, ob der OZG-Ansatz in der Praxis tatsächlich funktioniert (onlinezugangsgesetz.de).

Kurzum: Das OZG ist zunächst einmal ein Experiment mit weiterhin offenem Ausgang. Aus Perspektive der Mensch-Computer-Interaktion und aus Sicht des Themenfeldes UUX gibt es jedoch bereits heute einige Indikatoren, warum dieser Ansatz das grundlegende Problem nicht lösen wird: Einerseits ist die von Bush (de.wikipedia.org) angekündigte Informationsüberflutung auch hier von Bedeutung, denn dieses Dilemma führt in der Praxis zu einer Vielzahl an Problemen: Was ist wichtig? Und was ist unwichtig? Worauf müssen wir achten? Und was können wir getrost außer Acht lassen? Das betrifft insbesondere auch die Digitalisierungsprozesse selbst. Andererseits gilt die Aussage von Ben Shneiderman (ubiquity.acm.org) auch für die Digitalisierung des öffentlichen Sektors: „The old computing is about what computers can do; the new computing is about what people can do“.

Der Erfolg des OZG liegt also in der Nachnutzung. Das ist eine stark technologische Perspektive - und hat im ersten Schritt recht wenig mit einer neuen Art der Digitalisierung zu tun. Technologien in einzelnen Bundesländern oder Kommunen zu entwickeln und dann zu prüfen, ob diese auch an anderer Stelle eingesetzt werden können – das ist exakt das, was Hersteller in den letzten 40 Jahren bereits betrieben haben. Die letzten 40 Jahre haben dabei auch bereits gezeigt, dass diese Nachnutzung nicht immer gelingt. Daher gibt es für das gleiche Fachverfahren unterschiedliche Fachanwendungen, die alle ihre Stärken und Schwächen haben. Der Wettbewerb hat bisher also noch nicht dazu geführt, dass es eine in allen Aspekten überlegene Fachanwendung gibt; aber auch hier gibt es natürlich Ausnahmen – beispielsweise arbeiten die meisten Standesämter mit AutiSta (vfst.de).

Doch diese technologische Perspektive steht außerdem auch im Widerspruch zu dem OZG-Servicestandard Nutzer*innenzentrierung (cio.bund.de) und im Widerspruch zu dem Ansatz der Zukunftskoalition: „Der Staat muss vorausschauend für seine Bürgerinnen und Bürger arbeiten. (…) Indem wir Bürgerinnen und Bürger früher beteiligen, machen wir die Planungen schneller und effektiver.“ (spd.de, Koalitionsvertrag, S. 8). Zu der menschzentrierten Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung bezieht der Koalitionsvertrag ferner wie folgt Stellung: „Wir werden sie [die öffentliche Verwaltung] konsequent aus der Nutzungsperspektive heraus denken. Wir wollen das Silodenken überwinden und werden feste ressort- und behördenübergreifende agile Projektteams und Innovationseinheiten mit konkreten Kompetenzen ausstatten.“ (S. 9) und „Die Menschen erwarten vom Staat einfach handhabbare und zeitgemäße digitale Leistungen, nutzerorientiert, medienbruchfrei und flächendeckend.“ (S. 15). 

Der Koalitionsvertrag wurde von der GI ja bereits intensiv analysiert (gi.de). Bei den obigen Passagen stellt sich ergänzend dazu die Frage: Worauf hat sich die Digitalisierung des öffentlichen Sektors denn bisher fokussiert, wenn seitens der Zukunftskoalition eine konsequente Berücksichtigung der Bedürfnisse der Menschen nun derart betont wird? Auch diese Antwort findet sich im OZG: Auf die Technologien. Diese aktuelle Situation ist ein willkommener Anlass, um uns intensiver mit einer menschzentrierten Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zu beschäftigen.

Wir haben dazu mit rund 70 Expertinnen und Experten aus dem öffentlichen Sektor gesprochen und insgesamt 8 CIOs der Bundesländer schriftlich befragt. Im Rahmen unserer Gespräche sind wir zu der Einsicht gelangt, dass hier dringend ein Umdenken erforderlich ist; wir möchten einige der drängendsten Probleme und ihre Symptome skizzieren: 

‌Wir dürfen das nicht messen: Dieses Argument kommt oftmals unter dem Deckmantel der Gesetzeskonformität um die Ecke – und ist daher schwierig zu entlarven. Metriken dienen als Indikatoren des Fortschritts; und genau das macht sie für die Veränderungsunwilligen so gefährlich. Statt den Fokus auf Ergebnisse zu legen, werden die Metriken – insbesondere im OZG-Kontext – dann lediglich für das Messen von Aktivität verwendet.

Wir messen alles, was gemessen werden kann: Im Bereich der Metriken gibt es mehr als einen typischen Fehler. Wenn Behörden plötzlich ihre Leidenschaft für nüchterne Zahlen entdecken, dann werden die Metriken zum neuen großen Star. Freilich ist es nicht sonderlich hilfreich, wenn durch diese Überfokussierung der Metriken die Menschen aus dem Blick geraten.

Unsere Aktivitäten glitzern in der Sonne: Die großen Aktivitäten, Initiativen und Events innewohnende Oberflächlichkeit führt zu einer punktuellen, zeitlich begrenzten Fokussierung auf ein bestimmtes Thema. Das durch diese Maßnahmen zunächst erreichte Commitment ist nur genau dann etwas wert, wenn die entsprechenden Aktivitäten weiterverfolgt und systematisch evaluiert werden.

Ich stehe im Mittelpunkt meines Denkens: Die egozentrische Perspektive der Verantwortlichen ist die Ursache für viele der aktuellen Herausforderungen im öffentlichen Sektor. Ein zu hohes Maß an Selbstzentriertheit ist nichts anderes als die Unfähigkeit, die größeren Zusammenhänge zu erkennen. Solange sich Behörden auf sich selbst fokussieren, können sie nicht wirklich menschzentriert agieren.

Wir machen direkt alles – hier und jetzt: Veränderungsprozesse im öffentlichen Sektor brauchen Zeit; nachhaltige Veränderung muss alle Mitarbeiter*innen mit ins Boot holen. Durch die Digitalisierung entsteht ein Bedarf für systemische Veränderungen; diese müssen erkannt und adäquat adressiert werden. Alle Mitarbeiter*innen auf dem langen Weg bestmöglich einzubinden ist dafür ein ganz entscheidender Erfolgsfaktor.

Wir müssen jetzt erst einmal Ergebnisse erzielen: Die Kompromisse, die wir zunächst einmal finden, werden nicht selten zu unseren Übergangslösungen für die nächsten zehn Jahre. Schnelle Ergebnisse behindern gleichzeitig die grundlegenden, auf lange Sicht dringend erforderlichen, Veränderungen. Wer seine Perspektive nur auf das unmittelbar Mögliche verengt, macht sich abhängig von externen Trainings und Beratungen.

Wir wissen nicht, ob das funktioniert: Stillstand ist der einzig verlässliche Weg, um auf lange Sicht mit hundertprozentiger Sicherheit zu scheitern. Dennoch sind Risiken etwas, was der öffentliche Sektor tendenziell eher scheut. Scheitern gehört schlicht und ergreifend zum Geschäft. Auch Expert*innen können nicht garantieren, dass sich der erhoffte Effekt der Verbesserungen tatsächlich einstellen wird. 

Das waren nun nur eine kleine Auswahl der gegenwärtigen Probleme des öffentlichen Sektors, mit denen wir uns im Rahmen unserer Interviews und Befragungen beschäftigt haben. Aus unserer Sicht könnte die konsequente Implementierung der menschzentrierten Prozesse und Methoden tatsächlich die größten Probleme des öffentlichen Sektors lösen. Wir sind in diesem Zusammenhang auch der Frage nachgegangen, warum es keine unverrückbaren Aspekte geben sollte, warum auch die Probleme von vermeintlichen Minderheiten von Bedeutung sind, warum Einzelkämpfer*innen im öffentlichen Sektor scheitern werden, warum das Erkennen von Problemen und das Lösen von Problemen unterschiedliche Kompetenzen erfordert und warum die Historie nicht die Gestaltung der Zukunft prägen darf. Außerdem haben wir uns eingehend mit der Rolle von Emotionen, mit dem eigenen Selbstverständnis, mit Aktionismus, mit persönlichen Präferenzen, mit Herrschaftswissen und mit Schuldzuweisungen beschäftigt.

Wenn Sie im oder für den öffentlichen Sektor tätig sind, dann laden wir Sie zu einer Reflektion zu Ihren eigenen Erfahrungen ein. Werfen Sie einen Blick auf die letzten Ausschreibungen von Software in Ihrer Behörde: Welcher Anteil der Bewertung entfällt auf die Funktionalität – und welcher Anteil auf die Passgenauigkeit zwischen den Erfordernissen Ihrer Kolleg*innen und der Lösung? Reflektieren Sie dabei auch den Prozess für die Erhebung von funktionalen Anforderungen innerhalb Ihrer Behörde: Welche Rolle spielen die Anforderungen der unterschiedlichen Stakeholder*innen? Welche Rolle spielen die Erfordernisse der Benutzer*innen? Wie werden Konflikte zwischen Anforderungen der Stakeholder*innen und den Erfordernissen der Benutzer*innen aufgelöst? Welche Möglichkeiten gibt es, um in Ihrer Behörde mit wenig Aufwand einen Überblick über die Effektivität der zum Einsatz kommenden Software (Fachanwendungen, Webportale und Standardanwendungen) zu erhalten? Gibt es bei Ihnen auch bereits Ansätze, wie sich die Effektivität der einzelnen Komponenten und Module dieser Anwendungen ermitteln lässt? 

Prof. Dr. Simon Nestler ist Professor für Mensch-Computer-Interaktion an der Technischen Hochschule Ingolstadt, Mitglied des Präsidiums der Gesellschaft für Informatik e.V., Geschäftsführer der Nestler UUX Consulting GmbH und Autor des soeben erschienen Praxisleitfadens zu menschzentrierter Digitalisierung (Springer Gabler, 2022, u-ux.de/b). Die erwähnten 70 Interviews und 8 Befragungen der CIOs wurden dabei gemeinsam mit Sven Quadflieg durchgeführt.

Schildern Sie uns bitte gerne Ihre eigenen Erfahrungen aus Ihrer Tätigkeit im oder für den öffentlichen Sektor: buch@u-ux.de.

© Mimi Thian - Unsplash